En el Semanario N.° 874 advertimos la importancia de que, mediante el Decreto Legislativo N.° 1310, publicado en diciembre del año pasado, se haya establecido que las entidades del Poder Ejecutivo realicen un análisis de calidad o impacto regulatorio de todas las disposiciones normativas de alcance general —a excepción de las contenidas en leyes o normas con rango de ley— que establezcan procedimientos administrativos, a fin de identificar, reducir o eliminar aquellos que resulten innecesarios, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se adecúen a la Ley del Procedimiento Administrativo General o a las normas con rango de ley que les sirven de sustento.

En dicha ocasión, manifestamos que esto constituía, a nuestro entender, una reforma de extrema importancia para la institucionalidad del país, el desarrollo de adecuadas políticas públicas y el mejor relacionamiento del Estado con sus administrados.

Este análisis obedece a una práctica internacional aplicada por los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que constituye un enfoque sistémico para evaluar críticamente los efectos positivos y negativos de las regulaciones propuestas y existentes, así como las alternativas no regulatorias. Tal como se emplea en los países de la OCDE, resulta de vital importancia para la formulación de políticas públicas basadas en evidencia.

El referido decreto legislativo dispuso que este análisis se efectuara conforme se estableciera en el correspondiente reglamento, y que sería validado por una Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria, competente no solo para evaluar las nuevas normas, sino también las vigentes.

Pese a que las normas reglamentarias aún no han sido aprobadas y que la Comisión todavía no ha sido designada, somos testigos de que varias instancias del Ejecutivo ya vienen desarrollando este análisis para la elaboración de los proyectos normativos a su cargo. Sin embargo, creemos muy importante que en el corto plazo se institucionalice este procedimiento y se apruebe y designe lo que está pendiente.

Ahora bien, lo anterior es responsabilidad del Ejecutivo, pero ¿qué pasa en el Legislativo? El reglamento del Congreso señala que los proyectos de ley deben contener una exposición de motivos que señale sus fundamentos, el efecto de su vigencia sobre la legislación nacional y un análisis costo-beneficio. ¿Cómo se materializa este último punto? En el 99% de los proyectos de ley, con la siguiente frase: “Este proyecto no genera gasto al erario”. ¡Falso! Toda norma genera un gasto, y es obligación del proponente dimensionarlo, como parte del análisis para evaluar si lo que propone es lo más idóneo para resolver el problema planteado.

Así pues, más que un análisis costo-beneficio, que contrariamente a como se viene aplicando, va más allá de lo presupuestario, lo que urge implementar en el Congreso es también un análisis de impacto regulatorio, como tamiz obligatorio para cada proyecto de ley, que convalide el sustento de las propuestas legales, asegurándose de que partan de una definición clara y precisa de los problemas que con ellas se busca resolver, que estén basadas en evidencia, que los beneficios derivados de la intervención superen sus costos y que la solución planteada sea la menos gravosa. De igual forma, con la finalidad de monitorear la efectiva implementación de estas normas, es necesario efectuar un control ex post que evalúe periódicamente su permanencia, modificación o derogación.

Solo así podremos contar con decisiones de políticas públicas que sean realmente eficientes y que respondan fielmente a la realidad, y se evitarán normas que generen impactos negativos difíciles de revertir (como muchas de las que recurrentemente se aprueban en el Congreso).

Un ejemplo de lo mencionado fue la Ley N.° 29811, de noviembre de 2011, por la que se dispuso una moratoria, por 10 años, al ingreso y producción de organismos vivos modificados (OVM) al territorio nacional. La finalidad de esta ley fue fortalecer las capacidades nacionales, desarrollar la infraestructura y generar las líneas de base respecto de la biodiversidad nativa, que permita una adecuada evaluación de las actividades de liberación al ambiente de OVM.

Al no contar con evidencia científica concluyente, el sustento de la medida obedeció al denominado “principio precautorio”, es decir, debido al “daño potencial” que los cultivos OVM ocasionarían al medio ambiente, especialmente a la biodiversidad nativa. Frente a ello, sí existe evidencia suficiente que acredita que la adopción de los OVM no afecta negativamente la biodiversidad. La Academia Nacional de Ciencias de EE.UU. ha concluido, después de revisar 900 estudios científicos publicados desde hace 30 años sobre el tema, que el consumo de cultivos OVM no daña la salud humana ni animal, y tampoco genera efectos adversos en el medio ambiente. Por el contrario, señala que sí hay evidencias de que los cultivos OVM resistentes a plagas generan beneficios para la salud humana al reducir las intoxicaciones por pesticidas. De otro lado, si se argumenta que el problema es que su uso atenta contra la biodiversidad, la Asociación Peruana para el Desarrollo de la Biotecnología destaca el hecho de que los mismos países considerados como megadiversos sean los que poseen las mayores cantidades de cultivos OVM, lo que acredita la posibilidad de su pacífica coexistencia.

La promoción de la agricultura debiera ser un eje importante para apuntalar la recuperación económica, y resulta imprescindible que de una vez se trabaje en el levantamiento de esta injustificada moratoria (que en noviembre cumple 6 años de vigencia, sin resultado alguno), ya que resta incentivos e inversión para mejorar la calidad productiva de nuestro sector agrario, así como afecta el desarrollo de nuestro potencial agroexportador y la industria peruana conexa.

Otro ejemplo lo constituye la Ley N.° 30021, Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes, aprobada en el mes de mayo de 2013 y recientemente reglamentada. Su propósito es la reducción y eliminación de enfermedades vinculadas con el sobrepeso, la obesidad y las enfermedades crónicas conocidas como no transmisibles. ¿Se partió de una línea de base sólida que ayude a detectar el problema a resolver? No, ya que el Perú no cuenta con un estudio de perfil nutricional que pueda identificar los excesos y las carencias en las diferentes zonas del país. Asimismo, no se hace mención a problemas mayores, como son la desnutrición y la anemia. Además, la norma se enfoca solo en los alimentos procesados, que constituyen el 10% de los que se consumen en el país. Ante tan débil base, resulta lógico que el reciente reglamento haya sido tan cuestionado.

También podríamos hacer referencia al tema del cabotaje. Desde la promulgación, en junio de 2005, de la Ley N.° 28583, Ley de reactivación y promoción de la marina mercante nacional, se reservó el cabotaje a las naves mercantes de bandera peruana pertenecientes a empresas navieras nacionales. Solo en caso de inexistencia de estas, se permitió el fletamento de naves de bandera extranjera para ser operadas por empresas navieras nacionales, por un período no mayor a 6 meses.

Después de 12 años y con una insignificante flota mercante nacional, la modificación de la ley se caía de madura. Pero en vez de liberalizar completamente el mercado y eliminar la restricción al capital extranjero de las empresas navieras nacionales, así como permitir que estas puedan emplear naves de bandera nacional o fletar las de bandera extranjera, sin límites ni restricciones, el Congreso consideró que la mejor forma de atender el problema era extender el plazo de fletamento de las naves de bandera extranjera. Absurdo.

Más recientemente, tenemos el proyecto de ley que restringe el uso de leche en polvo en los procesos de elaboración industrial de la leche evaporada. Independientemente de ir en contra de la normativa comercial internacional, y más allá de favorecer al sector ganadero nacional, ¿existe alguna justificación para dicha medida? La respuesta es negativa; razón más que suficiente para que el Ejecutivo la observe.

Como estos, existen miles de ejemplos más que pueden usarse para demostrar el pobre análisis efectuado para aprobar muchas leyes de gran importancia para el país, y la muy poca autorreflexión del Congreso para evitarlos.

Una de las pocas iniciativas que hemos encontrado para enfrentar esta situación es el proyecto de ley del congresista Alberto de Belaunde, mediante el cual se dispone que sea la Oficina de Estudios Económicos del Congreso la encargada de absolver consultas en materia económica y de impacto regulatorio que realicen los grupos parlamentarios y las comisiones congresales, así como se le pueda solicitar la elaboración del análisis costo-beneficio de los proyectos de ley. Asimismo, esta oficina deberá emitir opinión sobre los predictámenes elaborados en las respectivas comisiones.

Si bien creemos que la iniciativa va en el sentido correcto, consideramos que debe ser más ambiciosa y fortalecer esta oficina para que cuente con las capacidades profesionales suficientes para asumir la labor de revisar todos los proyectos, en forma previa y vinculante, así como velar por su evaluación ex post, para lo cual deberá garantizarse su absoluta independencia política.

El Poder Legislativo necesita dejar los enfrentamientos con el Ejecutivo y ponerse del lado de la ciudadanía. Ya es tiempo de que contemos con leyes de calidad.