La actual situación que atraviesa el país plantea un escenario cuanto menos paradójico en lo que se refiere a los ingresos del Estado. Por un lado, debido al pésimo rendimiento de la economía, la recaudación del Gobierno también está de capa caída, pues registra desde marzo menores cifras que lo que se obtuvo en 2022, según la Sunat. Si tomamos en cuenta las cada vez peores proyecciones para el cierre del año y el golpe que significará el fenómeno de El Niño que se avecina, lo más probable es que este comportamiento de los ingresos se acentúe. Por otro lado, estos mismos hechos exigen que el Gobierno utilice más recursos, puesto que necesita reactivar sectores muy afectados, sacar adelante proyectos de inversión, realizar gastos para enfrentar los desastres naturales, etc. Es decir, los ingresos escasean justo cuando se necesita que sean más. 

Lastimosamente, materializar lo segundo es uno de los objetivos de política que más se le ha resistido al Perú. De hecho, en comparación con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), del cual estamos tratando de ser parte, nuestra presión tributaria (cuánto representan los ingresos tributarios respecto del PBI) ha sido aproximadamente la mitad de la de estos desde hace muchos años. ¿Qué se necesita para realizar una reforma tributaria que trace una senda de mayores ingresos para el Estado, y por qué es tan difícil de realizar? 

La misma OCDE da luces sobre esta pregunta en su más reciente informe con recomendaciones de política diseñadas para el proceso de adhesión del Perú. Por el lado fiscal, sus recomendaciones van de la mano con su impacto estimado en el balance fiscal en el largo plazo. Solo enfocándonos en aquellas con un impacto positivo[1], vemos que la más importante de todas consiste directamente en mejorar la administración y recaudación de impuestos, mientras que la menos relevante es la de fusionar los regímenes tributarios de las pequeñas y medianas empresas. 

Lograr una recaudación tributaria más efectiva se relaciona irrevocablemente con aumentar la base tributaria, y ahí radica su dificultad, puesto que para ello se necesita reducir la informalidad. Como ya hemos mencionado (ver semanarios 1171, 1166 y 1165), la informalidad es un problema complejo con muchas aristas que están relacionadas con un mismo punto: los desincentivos para ser formal. Excesivos costos laborales, una serie de regulaciones y normas muy complejas que solo pocos pueden seguir al pie de la letra, propuestas que van en contra de la creación de empleos formales, un enfoque de fiscalización netamente punitivo y no propositivo, la falta de iniciativas para incrementar la productividad laboral, entre otros, no aportan motivos para difundir la idea de que es positivo pagar impuestos. 

En consecuencia, las medidas que se suelen discutir usualmente para recaudar directamente más ingresos van en otra dirección. Por ejemplo, es común escuchar “propuestas” que buscan cobrar más impuestos a quienes ya llevan encima una gran carga tributaria, como a empresas que contribuyen con conceptos de canon y regalías. Lo que estas iniciativas ignoran es la enorme aportación que de por sí ya hacen estas empresas: de 2008 a 2022, solo por conceptos de canon minero, canon gasífero, sobrecanon petrolero y regalías mineras, se han transferido a los Gobiernos subnacionales S/ 104,221 millones[2], casi S/ 7,000 millones extra cada año para mejorar las condiciones de vida de la población. En vez de atraer más inversión de este tipo, lo que permitiría asegurar nuevas fuentes de recursos, se les quiere castigar con mayores costos. Si se llega un punto en el que ya no desean estar en nuestro país, ¿cómo reemplazaremos esos S/ 7,000 millones? 

La simplificación de los regímenes tributarios es también un tema recurrente. Es indudable que el diseño actual, con cuatro diferentes regímenes, no ha logrado promover la formalización como se pensaba, sino que ha causado una situación de arbitraje, subdivisión artificial de empresas, evasión fiscal, entre otros problemas. El cambio hacia un único régimen, o dos, es necesario, pero incluso sin considerar las diferentes trabas políticas que involucra realizarlo, cuán efectivo sea para incrementar los ingresos es algo que no queda claro. Como señala la OCDE en su informe, el principal objetivo de los regímenes para pequeñas empresas no es particularmente cuánto más recaudar (después de todo, su aporte a los ingresos fiscales es tan solo un 8% de todo lo percibido por impuestos empresariales), sino incentivar a que las informales se vuelvan formales, y que las ya formalizadas crezcan y se integren al régimen tributario general. Ese es el resultado que se debe buscar, y para ello hay que diseñar con mucho cuidado mecanismos e incentivos que impidan que vuelvan a ocurrir los problemas del actual sistema. 

En conclusión, ni exprimir más a quienes más pagan impuestos ni resolver el problema de los regímenes tributarios son soluciones tan efectivas y eficientes para incrementar los ingresos fiscales como atacar de forma frontal los elevados niveles de informalidad. En ese sentido, los esfuerzos del Estado deberían centrarse en generar condiciones que estimulen el empleo formal, lo cual involucra medidas que fomenten la inversión, la competencia, la ejecución de proyectos, hacer más flexible el mercado laboral, etc. Los tiempos de crisis son una oportunidad para sacar adelante las reformas que más se necesitan. Esperemos que el Gobierno actúe de forma consecuente con esta realidad.

[1] El informe también incluye recomendaciones que simbolizan un gasto, por lo que reducen el balance fiscal. Dado que nuestro análisis se centra en incrementar los ingresos, solo abarcaremos recomendaciones con dicho efecto.

[2] De acuerdo con nuestros reportes de análisis de canon y eficacia del gasto.