En 2017, según resultados del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la economía peruana registró un crecimiento del 2.5%, lejos del 3.8% estimado a principios de dicho año, como resultado del fenómeno de El Niño costero, que azotó el norte del país, así como de la parálisis en la que entraron diversos proyectos de inversión, a propósito de los escándalos de corrupción asociados a Odebrecht. Así, en respuesta a dicho escenario, el Gobierno tomó la decisión de aplicar una política fiscal expansiva, es decir, aumentar el gasto público.

Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en 2018, un 31% de las obras asociadas al proceso de Reconstrucción con Cambios se financiará con la emisión de deuda pública; sin embargo, tal como nos sucede a las personas naturales, el Gobierno tiene una restricción presupuestaria y no debería endeudarse indefinidamente. Por lo tanto, resulta clave analizar la situación de la recaudación tributaria, la cual debería aumentar a lo largo de los próximos años con el fin de asegurar la sostenibilidad del gasto público. ¿Puede el Gobierno peruano generar los recursos para cubrir, en parte, la expansión fiscal? ¿Cómo nos fue en 2017 en materia de recaudación tributaria?

El año pasado, los ingresos tributarios del Gobierno central ascendieron a S/ 122,768 millones, un incremento del 2.5% con respecto al monto recaudado en 2016[1]^. Del monto total, los tributos internos constituyeron un 66.2%; los tributos aduaneros (recaudados en importaciones), un 21.7%; las contribuciones sociales (EsSalud y ONP), un 11.2%; y los ingresos no tributarios (como regalías y gravámenes especiales a la minería), un 0.9%; porcentajes similares a los de 2016 (ver Semanario N.° 878).

Claramente, la recaudación por tributos internos es la fuente de recursos más importante para el Estado peruano, al ascender a S/ 81,224 millones en 2017; por ello, es relevante analizarla a detalle. Su primer componente importante es el impuesto a la renta (IR), que tuvo una recaudación de S/ 36,755 millones (45% del total), un 1.2% menos que en 2016. Esta disminución se debió principalmente a la caída del IR de tercera categoría (-6%).

Justamente, el de tercera categoría representó la mayor parte de la recaudación de la Sunat por concepto de IR en 2017 (42%). Su disminución se debió principalmente a una menor recaudación en los sectores otros servicios (-22%) y construcción (-29%). Le siguió la recaudación de renta de quinta categoría (23%), la cual grava la remuneración de los trabajadores formales dependientes (planilla), que registró un crecimiento del 2.4%; y los pagos por concepto de regularización (13%), con un crecimiento del 28.4% con respecto a su nivel en 2016.

Por su parte, las rentas de primera (alquiler de bienes muebles e inmuebles), segunda (dividendos, acciones y ganancias de capital) y cuarta categoría (ingresos de trabajadores independientes) fueron las que menor participación tuvieron en la recaudación del IR en 2017 (1.4%, 4.3% y 2.4%, respectivamente). Sin embargo, la recaudación por estos conceptos ha venido aumentando ininterrumpidamente en los últimos cinco años, a excepción de la recaudación de renta de cuarta categoría, la cual cayó ligeramente en 2015.

Por otro lado, los impuestos a la producción y al consumo son, en términos de recaudación interna, el segundo grupo más importante de los tributos internos (44%). En 2017, la recaudación de la Sunat por este concepto ascendió a S/ 36,015 millones, un 2.5% más que en 2016. En este grupo, el IGV es el que tiene la mayor participación (89.2%) y su recaudación creció un 3.5%, principalmente gracias a la mayor recaudación en los sectores otros servicios (+6%), pesca (+23%) y minería e hidrocarburos (+21%). Por su parte, el impuesto selectivo al consumo (ISC), principalmente compuesto por el aplicado a los combustibles (18%) y la cerveza (63%), obtuvo una participación del 10.3% y su recaudación disminuyó un 5.1% con respecto a 2016. 

SOBRE LA BASE TRIBUTARIA

En 2017, el número de contribuyentes aumentó en 609,780, al pasar de 8.2 millones a 8.8 millones, un aumento del 7.4% (similar al evidenciado en 2016, que fue del 7.3%). De estos, el 99.8% son pequeños y medianos contribuyentes, mientras que tan solo un 0.2% son principales contribuyentes. Sin embargo, a pesar de su baja importancia relativa en el número de contribuyentes (está conformado solo por 14,700 empresas), este último grupo fue el que más aportó a la recaudación por concepto de IR de tercera categoría: 84% (S/ 12,998 millones). Este monto, a su vez, representa un 16% del total de tributos internos y un 11% del total de tributos recaudados por la Sunat. 

Tal como se muestra en el gráfico anterior, salvo en 2015, los ingresos tributarios del Gobierno central aumentaron en los últimos cinco años (con un crecimiento promedio anual del 2%). De este modo, si la recaudación tributaria sigue creciendo a lo largo de los próximos años, el Gobierno tendrá más recursos, con los cuales podrá financiar mayores niveles de inversión pública.

El aumento de la base tributaria, producto de una mayor fiscalización y el diseño de incentivos tributarios con el objetivo de reducir la informalidad y la evasión fiscal, debe ser un punto clave en la agenda política para que la sostenibilidad del gasto público esté asegurada. Asimismo, el Gobierno no debe poner trabas innecesarias a proyectos de gran envergadura, los cuales, de ser desarrollados, podrían aumentar los ingresos estatales. Por ejemplo, la paralización del proyecto Michiquillay resulta preocupante, pues contribuiría con alrededor del 0.5% del PBI peruano y, dada su importancia, generaría elevados recursos tributarios cuyos beneficios en términos de sostenibilidad de deuda ya han sido descritos.