En mayo de 2018, el Ministerio de Economía y Finanzas elevó el impuesto selectivo al consumo (ISC) de tabaco de S/ 0.18 a S/ 0.27 por unidad. Hoy, tras analizar las cifras de la Sunat, se observa que la importación de tabaco y sucedáneos del tabaco elaborados ha disminuido un 10.8% en el primer semestre de 2019 con respecto al mismo periodo del año anterior. Del total importado (US$ 12.1 millones), el 97.8% fueron cigarrillos de tabaco rubio y un 1.2%, cigarrillos de tabaco negro. Además, el principal país de origen de estos productos fue Chile, con el 84.8% de los productos hechos con tabaco.

El ISC es una herramienta tributaria con dos fines: reducir el consumo de productos con externalidades negativas e incrementar la recaudación. Sin embargo, la data histórica en el Perú evidencia que el consumo de cigarrillos no se ha visto afectado por cambios en el ISC. Efectivamente, el aumento de este impuesto sobre el tabaco, implementado en mayo de 2016 (de S/ 0.07 a S/ 0.18 por unidad), también perjudicó significativamente la importación de cigarrillos, que sufrió una caída de un 19.1% en el primer semestre de 2017 con respecto al mismo periodo de 2016. No obstante, los resultados de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes) muestran que apenas existe diferencia entre la cantidad de fumadores frecuentes y diarios antes y después de aplicada dicha medida. En realidad, el único grupo que habría mostrado una disminución, aunque muy pequeña, fue aquel de los fumadores ocasionales[1], que cayó de un 19.8% a un 19%.

Así, a pesar de la vigencia del nuevo impuesto de S/ 0.27 durante la mayor parte de 2018, el resultado de la Endes para dicho año evidencia una tasa de fumadores diarios prácticamente idéntica a la de los años anteriores y un aumento en los fumadores frecuentes, mientras que la importación de cigarrillos para la segunda mitad de 2018 sí cayó un 8.1% respecto del mismo periodo de 2017. Entonces, ya que la importación de tabaco viene en descenso, pero la tasa de fumadores se mantiene, ¿de dónde provienen los cigarrillos que se están consumiendo? 

Lo primero que uno pensaría es que la producción nacional está sustituyendo la importación del producto en cuestión. Sin embargo, según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el PBI de la elaboración de bebidas y productos del tabaco se ha mantenido relativamente constante desde 2013, con tasas de variación inferiores a un 2.8% anual (en valor absoluto). Es más, la elaboración de estos productos disminuyó un 1.5% en 2017, al igual que la importación de tabaco, probablemente como consecuencia del aumento del ISC en 2016.

Si los cigarrillos que se consumen no son elaborados por la producción nacional ni provienen de las importaciones, solo queda considerar que están ingresando al país de manera ilegal a través del contrabando. De acuerdo con el vicepresidente de la Comisión de Lucha Contra el Contrabando de la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), Luis Angulo, en 2018, se incautaron aproximadamente 80 millones de cigarrillos ilegales (un 60% más que en 2017); un 43% de los cigarrillos ilegales proviene de Paraguay y entra al país a través de las fronteras con Bolivia y Chile; y los productos contrabandeados cuestan aproximadamente S/ 2 por cajetilla. En comparación, en un supermercado, una cajetilla promedio de 20 cigarrillos cuesta entre S/ 14 y S/ 17. Por lo tanto, resulta obvio el incentivo económico que lleva a los consumidores a comprar tabaco de contrabando.

Claramente, el fin disuasivo del ISC sobre productos nocivos no se está cumpliendo, pero ¿qué hay del fin recaudatorio? Según cifras de la Sunat, la recaudación por ISC creció un 21.3% entre enero y julio de este año con relación al mismo periodo del año pasado. Sin embargo, este dinamismo se vio impulsado por el ISC interno, cuya recaudación creció un 41.7%, mientras que la del ISC a productos importados (como los cigarrillos) sufrió una caída de 5.2%. De acuerdo con Angulo, el contrabando de cigarrillos significa una pérdida de S/ 160 millones anuales en recaudación tributaria.

Entonces, ¿qué rol está cumpliendo el aumento del ISC al tabaco? No hay indicios de que esta medida haya reducido el consumo ni que haya contribuido al incremento de la recaudación. Las importaciones legales han caído, mientras que el contrabando aumenta compitiendo de forma desleal, atentando contra la salud pública y financiando mafias delictivas.

A la vista de estos resultados, no es que alentemos el consumo de los cigarrillos, solo queremos poner en perspectiva que las políticas públicas deben estar basadas en objetivos claros y en evidencias. De lo contrario, solo aumentaremos el stock de regulaciones poco efectivas.

[1] Se considera fumadores frecuentes a los encuestados que afirmaron haber fumado en el último mes y fumadores ocasionales a aquellos que afirmaron haber fumado en los últimos 12 meses, mas no en los últimos 30 días.