El primer año de la pandemia de COVID-19 supuso un shock negativo grandísimo en cuanto a inversiones, ya que las obras estuvieron paralizadas por buen tiempo, tras lo cual solo se registró un avance parcial. Como consecuencia, los avances e impactos generados en 2020 fueron mucho menores a los logrados en años anteriores.

Una de las variables donde se evidencia esto es la pavimentación de carreteras. De acuerdo con los datos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), en 2020, el número de kilómetros (km) pavimentados de carreteras en el país aumentó en 194.4 km, una cifra muy inferior (-89.5%) a los 1,853.7 km extra que se alcanzaron en 2019. De hecho, se trata del menor resultado en pavimentación en los últimos 10 años.

Ahora bien, el avance no ha sido igual entre los tipos de red de carreteras: la Red Vial Nacional (RVN), la Red Vial Departamental (RVD) y la Red Vial Vecinal (RVV). En 2020, la RVN tuvo 212.2 km pavimentados más respecto de 2019; la RVD, 0.4 km; y la RVV, 18.2 km pavimentados menos (es decir, las vías sin pavimentar se incrementaron). 

No es la primera vez que casi toda la pavimentación corresponde a la RVN, pues escenarios similares ocurrieron en 2014, 2017 y 2018. Pero lo registrado en 2020 sí representa un retroceso respecto de 2019, cuando la red nacional, departamental y vecinal se repartieron un 39.8%, 34.4% y 25.7% del total del avance cada una.

A nivel departamental, solo Huánuco, Áncash, Junín, Piura y San Martín experimentaron un aumento de más de 10 km en su pavimentación, y sobresale el primero con 95.2 km. Apurímac, Cajamarca, Pasco y Moquegua tuvieron un aumento mucho más leve, mientras que en 11 departamentos la variación (positiva o negativa) fue de menos de un km. En los cinco restantes, los km pavimentados disminuyeron, y resalta Lima con 9 km menos.

¿MAYOR INVERSIÓN IMPULSA LA PAVIMENTACIÓN?

Se esperaría que detrás de los pobres resultados de pavimentación esté una inversión golpeada, pero los datos no llevan directamente a dicha conclusión. Según la información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la inversión pública en la RVN, RVD y RVV, en 2020, fue igual a S/ 6,435 millones, un 15.5% menos respecto de 2019. No obstante, si desagregamos la inversión por tipo de red, se observa que mientras que la RVN y la RVV tuvieron una caída del 21.9% y el 13.5%, respectivamente, la inversión en la RVD subió un 13.1%.

Cuando desagregamos estos datos por los departamentos, también encontramos varios casos de mayor inversión. En el caso de la RVN, nueve departamentos incrementaron su inversión pública; para la RVD, también nueve; y para la RVV, siete. 

Pero lo más resaltante, quizás, es que no existe una asociación directa entre estos incrementos de inversión y los resultados de pavimentación. En la RVN, tan solo un par de departamentos experimentaron tanto un salto en el número de sus km de carreteras pavimentadas, como en su inversión; mientras que, en varios casos, hubo departamentos con incrementos en los km pavimentados y una menor inversión. En la RVD y la RVV, la relación entre ambas variables es imperceptible, ya que en casi todos los departamentos los km pavimentados han permanecido constantes, mientras que la inversión pública oscila notoriamente.

Estos datos reafirman los resultados de nuestro primer Informe de Cierre de la Brecha de Infraestructura, en el cual encontramos que en 2019 tampoco existió una relación aparente entre los cambios en la inversión pública y la pavimentación departamental.

¿Por qué la pavimentación y la inversión no van de la mano? Puede deberse a varios factores. Por un lado, es probable que la ejecución de los proyectos terrestres no abarque el 100% del presupuesto asignado en cada año. Esto es especialmente cierto para la inversión en la RVD y la RVV, que en 2020 tuvieron un porcentaje de ejecución de su presupuesto institucional modificado (PIM) del 64% y el 51%, respectivamente. Entre los departamentos, la variabilidad es elevada, con casos de hasta menos del 20% de ejecución del PIM.

Por otro lado, en qué proyectos exactamente se está invirtiendo y quiénes invierten[1] influye directamente en si se pavimentan más km. Por ejemplo, en Huánuco, la inversión en la RVN solo involucró siete proyectos, y el 95.8% de la inversión en la RVN en 2020 correspondió al mejoramiento de la carretera Huánuco-Conococha, un gran proyecto de S/ 1,374 millones, presto para el uso de pavimento.

Un escenario opuesto es el de la inversión en la RVV en el mismo departamento, que involucró 364 proyectos, la mayoría relacionados con la creación de trochas o caminos vecinales, y de los cuales 77 no tuvieron avance alguno. No podemos generalizar, pero este caso refleja que los Gobiernos locales estarían sobrepasados en cuanto a la cantidad de proyectos que administran, y considerando sus limitadas capacidades de gestión y ejecución, frente a obras de mucha menor dimensión, dotar de pavimento a las vías puede ser una tarea “titánica”.

Pero esto no puede ser excusa para dejar de lado a la RVD y la RVV. Recordemos que la provisión de vías de calidad favorece la integración de mercados, disminuye costos y tiempos de transporte, dinamiza las economías locales, y facilita el acceso a bienes y servicios públicos. Todo ello cobra mayor fuerza en las zonas más alejadas del país, donde la RVD y la RVV son más abundantes.

En pocas palabras, la competitividad de muchos departamentos se estanca por no pavimentar. Por ende, se deben efectuar cambios en la manera en la que se invierte. La evidencia señala que lo que importa no es cuánto se invierta, sino cómo.

[1] La RVN es competencia del MTC; la RVD, de los Gobiernos regionales; y la RVV, de los Gobiernos locales.