El desarrollo de actividades extractivas, como la minera, la de hidrocarburos o la maderera, representa una oportunidad importante para el país, debido a su potencial para generar empleos e incrementar la recaudación del Gobierno, la cual debería traducirse en mejores servicios públicos para la población. Para hacer esto efectivo, es necesaria una planificación adecuada del territorio que permita delimitar de manera apropiada los espacios destinados a la extracción de estos recursos. Así, recientemente, el proceso de ordenamiento territorial[1] ha ganado mayor relevancia, pero este debe realizarse con criterios técnicos y reconocer las limitaciones que enfrentan los Gobiernos subnacionales para evitar problemas en su implementación. 

En esa línea, es importante considerar que los Gobiernos subnacionales reciben todos los años un presupuesto público para la inversión en obras y el desarrollo de programas financiado directamente por las actividades extractivas; sin embargo, estas no se gestionan correctamente. De acuerdo con cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a septiembre de 2023, se financiaron S/ 24,970 millones por conceptos de canon, sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones para el presupuesto público de este año. De este monto, el departamento que recibió más transferencias fue Cusco, con S/ 5,517 millones, seguido por Áncash, con S/ 3,814 millones, e Ica, con S/ 1,929 millones. Dado que el 90% de la cifra total (S/ 22,339 millones) se le asignó a los Gobiernos subnacionales, se podría pensar que, al contar con los recursos necesarios, estos cumplen satisfactoriamente sus obligaciones básicas; no obstante, el panorama actual es preocupante. 

Para este año, el presupuesto asignado solo para la inversión pública que se financia vía canon, regalías y participaciones asciende a S/ 18,987 millones, de los cuales S/ 16,993 millones (89.5% del total) son administrados por los Gobiernos subnacionales (regionales y locales). Sin embargo, al mes de septiembre, estos solo ejecutaron S/ 6,799 millones de dicho presupuesto, lo cual representa apenas el 40% del total. Es decir, a pesar de contar con una fuente importante de recursos que son administrados de manera directa, están lejos de aprovechar todo el potencial del presupuesto destinado a mejorar la calidad de los servicios públicos o de concretar las inversiones necesarias. 

Es importante destacar que los Gobiernos locales evidencian mayores limitaciones para administrar de manera apropiada estos recursos, debido a que solo han ejecutado S/ 5,434 millones (39.9% del presupuesto asignado para el gasto público por concepto de canon, regalías y participaciones). En contraste, los Gobiernos regionales invirtieron S/ 1,365 millones del mismo concepto (40.3% de lo asignado en este caso). En la mayoría de los departamentos, los Gobiernos locales explican la mayoría del gasto. 

A septiembre de 2023, los Gobiernos subnacionales ejecutaron solo el 40% de su presupuesto recaudado por canon, regalías, renta y participaciones asignado a proyectos (S/ 6,799 millones de S/ 16,993 millones). Cusco, el departamento más beneficiado por esta modalidad de financiamiento, cuenta con S/ 4,462 millones de presupuesto para obras en el presente año, pero solo utilizó un 46.1% a la fecha. Otros departamentos fuertemente beneficiados fueron Áncash, donde el presupuesto asciende a S/ 2,783 millones, pero solo se utilizó un 25.8%, e Ica, que dispone de S/ 1,367 millones, pero el avance logrado llega apenas a un 36%. 

Estos resultados evidencian la poca capacidad de los Gobiernos subnacionales para administrar de manera autónoma los recursos que recolectan. De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), un Estado de derecho débil genera un entorno empresarial insuficientemente estable y predecible, lo cual desalienta la inversión, el comercio y el espíritu emprendedor, conclusión que se ve respaldada incluso por la literatura académica. Por ello, preocupa la mayor responsabilidad que puedan recibir los Gobiernos subnacionales en el marco del proceso de ordenamiento territorial, porque las iniciativas del Ejecutivo y el Congreso de la República consideran atribuirles la tarea de organizar el territorio y establecer estándares de ocupación y uso de este, a pesar de que, de momento, ya enfrentan problemas de gestión por falta de capacidades técnicas. 

RESPONSABILIDADES QUE ENFRENTAN LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

Uno de los posibles beneficios que generaría el proceso de ordenamiento territorial es la reducción de los conflictos sociales, debido a que se busca reducir las ambigüedades en el uso del territorio. Esto es relevante si consideramos que, a setiembre del presente año, existen un total de 224 conflictos sociales activos a nivel nacional, de los cuales 139 corresponden al tipo socioambiental (es decir, refiere al control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos), de acuerdo con la Defensoría del Pueblo. En principio, involucrar aún más a los Gobiernos subnacionales, quienes en teoría representan mejor a la población en conflicto, puede parecer algo positivo, pero, ante los problemas de gestión que evidencian, esto sería contraproducente. 

Por otra parte, se plantea promover la coordinación de estrategias, planes y recursos entre diferentes niveles de gobierno y sectores para garantizar un desarrollo sostenible en el territorio, que fomente la competitividad, productividad e inversión privada. Al respecto, es importante considerar que la inversión privada en minería alcanzó los S/ 5,375 millones, monto inferior al promedio de los últimos 10 años, el cual se reduciría en años futuros dado el poco incentivo a los proyectos de exploración actuales (ver Semanario 1183). En el sector de hidrocarburos, el escenario es considerablemente peor, dado que la inversión en dicho sector reportada el año pasado apenas representa el 23% de lo que era en 2013 (ver Semanario 1180), esto debido, en parte, a la maraña de trámites que enfrentan las empresas para conseguir la luz verde a sus inversiones. 

Debido a los problemas de administración y ejecución del presupuesto público que enfrentan de manera recurrente los Gobiernos subnacionales y su falta de preparación, ninguno de los beneficios que representa el proceso de ordenamiento territorial podrán observarse en caso se les atribuya mayores responsabilidades, como proponen los proyectos de ley N.° 5723 y N.° 5960. De cara a 2024, se recomienda la revisión técnica y exhaustiva de estos textos, con el fin de asegurar un proceso de ordenamiento territorial eficiente.

[1] El Ministerio del Ambiente (Minam) define el ordenamiento territorial como un proceso técnico, administrativo y político de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y el uso sostenible del territorio.