Recientemente, el congresista Horacio Zevallos, del grupo parlamentario Frente Amplio (o lo que queda de él), presentó el proyecto de ley N.° 1638/2016-CR, que busca la creación del impuesto a las bebidas cuya fabricación tiene como insumo al agua, incluyendo el agua embotellada, cervezas, jugos, productos lácteos reconstituidos con agua, bebidas rehidratantes, energizantes y gaseosas. El impuesto tendría como finalidad la implementación del Plan Nacional de los Recursos Hídricos (PNRH), mediante el financiamiento de los Planes de Gestión de los Recursos Hídricos en las cuencas y el Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos.

La Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos busca garantizar el uso sostenible de los recursos hídricos, incluyendo el acceso universal al agua potable y saneamiento para las poblaciones rurales y urbanas del país. El problema surge dado que, pese a la importancia del tema, no se han considerado estrategias específicas para el financiamiento de algunas funciones del PNRH.

Una iniciativa fuera de foco

¿Por qué el proyecto de ley propone financiar el PNRH con un impuesto a los productos en cuya fabricación utilicen agua como insumo? Se podría pensar que estos productos utilizan de manera intensiva un bien escaso (el agua); sin embargo, el sector industrial representa menos del 1% del total del agua utilizada en el Perú (el sector agrícola utiliza el 88%). La justificación es, simplemente, la alta rentabilidad y crecimiento de las empresas que fabrican dichos productos. Entonces, se plantea la idea de que “el agua pague por el agua”: las empresas que venden estos productos, deberían contribuir a la implementación del PNRH. Sin embargo, según la propuesta legislativa, el impuesto se determinaría aplicando una tasa del 10% a la base imponible (el valor de venta), por lo que en la práctica dicho impuesto sería trasladado hacia el consumidor. Es decir, no se estaría recaudando directamente de las empresas, sino de la población. 

La iniciativa también hace referencia al rol del Estado de defender los intereses de los consumidores, garantizando la salud y la seguridad de los mismos, y el derecho a la información sobre los bienes en el mercado. Dado que no se ahonda más en dicho tema, queda a la especulación si uno de los objetivos del impuesto en cuestión sería desincentivar el consumo de alguno de estos productos, por ser considerados perjudiciales para la salud. Al respecto, cabe mencionar que varios de estos ya son gravados con un Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), por lo que la aplicación de un impuesto adicional carecería de sustento alguno, en tanto el ISC ya estaría corrigiendo alguna eventual externalidad negativa generada por su consumo.

Por otro lado, la implementación del impuesto no consideraría en absoluto su impacto en el mercado. Recordemos que el mercado libre se basa en el mecanismo de los precios, que suponen la información más relevante de la que disponen los consumidores y productores para decidir cuánto comprar y vender. Al gravar un producto se varía artificialmente el precio, por lo que deja de ser reflejo de la demanda y oferta real. Esta distorsión en la asignación de recursos impide un eficiente funcionamiento del mercado.

Al respecto, cabe mencionar que el análisis costo-beneficio (ACB) presentado en la iniciativa señala que no existiría ningún costo asociado a la propuesta legislativa; pero olvida que un actor de la sociedad (el consumidor) pagará el impuesto. Es importante recordar que el ACB es un requisito fundamental de las propuestas legislativas, según lo señalado en la ley del Reglamento del Congreso, utilizado como método para cuantificar los impactos y efectos que tiene la propuesta sobre diversas variables que afectan a los actores, la sociedad y el bienestar general. Sin embargo, como sucede con la mayoría de iniciativas legislativas presentadas por nuestros congresistas, se ofrece como único sustento del ACB que “no se generan gastos, pero sí diversos beneficios”. Evidentemente, esto no representa una verdadera evaluación de la iniciativa, por lo que no puede argumentarse que los beneficios justifican los costos asociados al impuesto. 

Pese a la clara relevancia en torno al PNRH, es cuestionable que la iniciativa planteada por el congresista Zevallos base su financiamiento en la aplicación de un impuesto a las bebidas cuya fabricación tiene como insumo al agua, sobre todo cuando no existe ningún tipo de evaluación del impacto de esta medida, incluyendo un ACB, y que, peor aún, el perjudicado finalmente sería el consumidor. Es decir, otro caso de ausencia de análisis de impacto regulatorio.

Sin duda, es necesario discutir las alternativas que existen para financiar el PNHR, incluyendo diversos instrumentos de política o asignación de recursos. Y si lo que se busca es involucrar al sector privado en el PNHR, existen otros mecanismos para lograrlo, como incentivando a las empresas a ejecutar obras por impuestos (OxI) de agua y saneamiento, o promoviendo la inversión privada para un uso más eficiente de los recursos hídricos en aquellos sectores que la utilizan de manera más intensiva.