Con la pretendida finalidad de establecer mecanismos que promuevan la reactivación y promoción de la marina mercante nacional, el 22 de julio de 2005, se aprobó la Ley N.º 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, la misma que reserva el cabotaje[1], exclusivamente, a naves mercantes de bandera peruana pertenecientes a empresas navieras nacionales[2], ya sea en propiedad o bajo la modalidad de arrendamiento financiero. Solo en caso de inexistencia de estas, se permitirá el fletamento de naves de bandera extranjera para ser operadas, únicamente, por empresas navieras nacionales, por un período que no superará los 6 meses.

Según se desprende del Diario de Debates de la sesión del Congreso de la República en la que se aprobó la referida ley, los argumentos usados por sus principales promotores, los congresistas Jacques Rodrich, Luis Negreiros y Víctor Valdez, fueron la necesidad de reservar el cabotaje a empresas nacionales —tal como sucede en otros países, como EE.UU. y Chile— y que la liberalización del sector en los años noventa no dio ningún resultado, ya que la flota nacional no aumentó.

Cabe recordar que mediante los Decretos Legislativos N.º 644 y N.° 683, aprobados en 1991, se liberalizó el sector de cabotaje en el Perú al declararse la libertad total de rutas y la eliminación de todas las restricciones y obstáculos legales y administrativos que impedían su adecuada y eficiente ejecución. Así, se dispuso que el cabotaje sea realizado por buques de bandera peruana o extranjera, siempre que sean fletados (sin límite de tiempo) u operados por empresas navieras nacionales, las mismas que no tenían restricción alguna de capital extranjero, solo debían ser constituidas en el Perú.

Sin perjuicio de que, a diferencia de la ley, los decretos legislativos arriba citados se condicen con el principio de trato nacional previsto en el artículo 63 de la Constitución, el cual dispone que la inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones, la finalidad que sustentó la ley no se ha cumplido, pues aún no contamos con una flota mercante significativa. Por tanto, el mismo argumento que en su momento se usó para aprobarla, bien podría emplearse ahora para retornar al estado anterior y derogar cualquier restricción al capital extranjero en las empresas navieras nacionales, así como al uso de embarcaciones de bandera extranjera.

A manera de ejemplo, según información del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, actualmente, la flota mercante nacional consta de 21 embarcaciones, de las cuales solo 2 sirven para el transporte de contenedores y casi la totalidad del resto está destinada al transporte de hidrocarburos[3]. Así las cosas, cabría plantearnos si el marco legal realmente ha cumplido un rol promotor de la marina mercante nacional. La evidencia demuestra lo contario. Más bien, otro elemento de mayor impacto, que sin duda debería entrar en el análisis, es la limitada infraestructura portuaria.

Pese a lo anterior, dada la evidente problemática que afecta al transporte terrestre, producto de una deficiente infraestructura física, congestión vehicular, inseguridad, informalidad y continuas interrupciones de las carreteras, desde hace un tiempo se vienen planteando propuestas de modificación de la ley, siendo la más reciente la impulsada por la congresista Luciana León, que ya habría sido aprobada por la Comisión de Transportes y Comunicaciones del Congreso, pero que solo está orientada a extender el plazo de fletamento de las naves de bandera extranjera.

Si bien reconocemos las buenas intenciones del proyecto, creemos que es insuficiente. Recordemos que el fletamento de naves de bandera extranjera solo se permite ante la inexistencia de naves de bandera peruana. Mientras exista por lo menos una, como actualmente se da, no se podrá fletar. En todo caso, creemos que la modificación debió orientarse a eliminar la restricción al capital extranjero de las empresas navieras nacionales, así como permitir que estas puedan emplear naves de bandera nacional o fletar las de bandera extranjera, sin límites ni restricciones.

La coyuntura del reciente Niño costero ha evidenciado el problema que generan estas restricciones para el transporte nacional, por lo que se debieron aprobar medidas de excepción a fin de permitir el fletamento de naves de bandera extranjera. ¿Por qué mejor no convertir este régimen de excepción en la regla general?

Como bien sostiene Eduardo McBride, de la Universidad ESAN, desde el punto de vista de economías de escala, el transporte terrestre es un 25% más caro que el cabotaje, a partir del traslado de volúmenes de carga sobre las 900 toneladas y a distancias mayores a 500 kilómetros, monto que se incrementa hasta un 50% sobre los 2,000 kilómetros. Por ello, afirma que el cabotaje marítimo es más eficiente, seguro y puntual que el transporte terrestre. Una solución que no resiste mayor análisis.