El pasado 25 de julio de 2021, se publicó la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, Ley N.° 31313, con un conjunto de disposiciones que consolidan la regulación sobre acondicionamiento territorial, la planificación urbana, así como el uso y la gestión del suelo urbano. De las disposiciones más novedosas, la denominada participación del incremento del valor del suelo (PIVS) ha generado controversia.

Esta ley faculta a las municipalidades provinciales a efectuar cobros a los propietarios de inmuebles que hubieran incrementado su valor del suelo. Aunque, en la citada ley, se define la PIVS como un instrumento de financiamiento urbano, tendría una naturaleza tributaria, dado que sería exigible coactivamente por las municipalidades y estaría destinada a cubrir el gasto público.

El incremento del valor del suelo se define como el incremento de su valor comercial, donde la tasa que podrán cobrar las municipalidades provinciales oscila principalmente entre el 30% y el 50% del incremento del valor comercial por metro cuadrado, lo cual será determinado por ordenanza.

Los motivos definidos para incrementar el valor del suelo son los siguientes: i) el cambio de clasificación de suelo urbanizable a suelo urbano, ii) el cambio de clasificación de suelo rural a suelo urbanizable, iii) la asignación de zonificación y la actualización de la zonificación de los usos del suelo a uno de mayor rentabilidad o aprovechamiento, iv) la aprobación en planes de desarrollo urbano, y v) la ejecución de proyectos de inversión pública, creación o mejoramiento de espacios públicos, entre otros motivos.

Por un lado, cabe resaltar que este cobro será exigible cuando el beneficiario de la plusvalía del suelo solicite la habilitación urbana, la licencia de edificación o se transfiera la propiedad del inmueble. Si bien la norma no lo señala expresamente, la “participación” sería un tributo y tendría las características de un impuesto al patrimonio, todo lo cual lo hace sujetarse a los principios constitucionales que son garantía de los contribuyentes.

Por otro lado, el porcentaje de esta participación exige una evaluación técnica y que las municipalidades provinciales creen fideicomisos en los cuales se recauden los flujos provenientes de esta "participación". El procedimiento que incluiría las formas de recaudación y de pago recién se establecerá en el reglamento de la ley.

De acuerdo con un artículo del estudio Thorne, Echeandía & Lema Abogados, la falta de claridad en este aspecto podría generar litigios innecesarios y afectaciones a los contribuyentes al buscar ejercer sus derechos frente a esta forma de imposición. A ello se suma que las municipalidades locales no son competentes para regular impuestos, sino que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 195 de la Constitución, recaudan “los tributos creados por ley a su favor”.

Al respecto, es evidente que la PIVS impone un gravamen cuantitativamente excesivo sobre la propiedad inmueble al fijar una tasa de hasta el 50 % del incremento del valor comercial y, a su vez, recaer conjuntamente sobre una misma manifestación de riqueza que ya es objeto del impuesto predial.

En ese sentido, este instrumento vulneraría el principio de no confiscatoriedad, el cual establece y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal, con lo cual garantiza que los tributos no afecten irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas, lo que puede generar futuras controversias. Por ello, es importante tener claridad acerca de si este instrumento es razonable o proporcional, es decir, que no afecte la capacidad económica del contribuyente.

De acuerdo con un artículo de la Universidad de Lima, un aspecto crítico es que el impuesto que recae sobre la propiedad inmueble, al ser una manifestación de riqueza estática, no debe someterse a tributos con tasas elevadas como las establecidas en el proyecto, que lleven a que los contribuyentes vendan los inmuebles para afrontar el pago de la obligación tributaria, más aún cuando actualmente los sujetos propietarios de los inmuebles ya contribuyen con el impuesto predial. Además, la legitimidad del presente instrumento podría ser cuestionada en la vía constitucional.

En efecto, la Constitución no establece una prohibición a que más de un tributo recaiga sobre una misma materia. Ello debido a que, bajo la dimensión positiva del principio de capacidad contributiva, el legislador tiene potestad tributaria para crear tributos que en la normalidad de los casos incida sobre una manifestación de riqueza como la propiedad. No obstante, la doble o múltiple imposición no puede exceder la capacidad contributiva al punto de que el tributo se vuelva confiscatorio. Ello debido a que la Constitución sí prohíbe el carácter confiscatorio de los tributos, sancionando las normas tributarias que excedan la dimensión social de la propiedad del contribuyente.

Finalmente, desde ComexPerú, hacemos un llamado a nuestras autoridades, hacedores de leyes y formuladores de políticas públicas para que definan instrumentos con un análisis técnico más riguroso previo a su aplicación. Es momento de emprender un cambio sustantivo para mejorar el nivel y la calidad de la producción legislativa en nuestro país, ya que un marco regulatorio inadecuado restringe la competencia y la competitividad, y limita el crecimiento económico. ¡Apoyemos medidas que beneficien nuestra institucionalidad y no que vayan en su contra!