En el Perú, la actividad minera es un componente importante en la estructura del PBI, específicamente por su importancia en la inversión y el carácter exportador. Este sector ha liderado el crecimiento y genera empleo y rentas, los cuales deberían ser finalmente canalizados para el bienestar de la población. Tan solo en 2016, de acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el sector minero contribuyó en 1.94 puntos porcentuales (pp.) al crecimiento del 3.9% del PBI nacional. Asimismo, entre 2005 y 2016, el sector generó, en promedio, S/ 3,655 millones anuales en cuanto a impuesto a la renta de tercera categoría; y si bien representó un 5% de la base tributaria en 2016, en 2007 llegó a alcanzar el 49%.

De esta manera, la minería contribuye al desarrollo local mediante mecanismos de retribución en infraestructura y desarrollo, debido a los empleos directos e indirectos que genera, así como por la inversión realizada. Uno de los principales factores que favoreció al sector fueron los precios internacionales. Entre 2004 y 2013, por ejemplo, el precio internacional del cobre aumentó en 2 pp. al año, y el del oro en 2.32 pp., según cifras del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Este aumento sostenido de los precios internacionales de los minerales favoreció el crecimiento económico de países exportadores de commodities, entre ellos el Perú.

El contexto planteado generó mayores incentivos para invertir dentro del país durante el denominado “boom” minero. Según cifras del Ministerio de Energía y Minas (MEM), la inversión minera alcanzó su pico en 2013, con US$ 9,940 millones, y entre 2007 y 2013 demostró un crecimiento anual promedio del 41.3%. Esto fue aprovechado por el Estado mediante las mayores rentas captadas, para ser utilizadas en programas y proyectos de desarrollo. Específicamente, el instrumento diseñado para llevar a cabo esta redistribución fue el canon, que se recauda a partir de las utilidades mineras y se reparte para ser ejecutado en proyectos de infraestructura por los Gobiernos locales y regionales, como parte de su presupuesto anual (Ley N.º 27506). Sin embargo, durante el mismo periodo se dio un aumento significativo en el número de conflictos sociales, especialmente los relacionados con la actividad minera. De acuerdo con cifras de la Defensoría del Pueblo, los conflictos sociales se duplicaron. Así, la proporción de conflictos mineros sobre el total pasó del 10% en 2005 a más del 50% entre 2012 y 2013, y actualmente se mantiene en un 40%.

La situación expuesta indica que existe un componente en la generación de conflictos que puede ser atribuido a la incursión de la minería en las localidades por distintos motivos. Sin embargo, a pesar de que teóricamente una mayor inversión, empleo generado y rentas directamente retribuidas al desarrollo local paliarían estos efectos, vemos una realidad muy distinta. Por tanto, cabe preguntarnos: ¿en qué medida los gobiernos locales han influido en esta situación? ¿Acaso no son ellos los responsables en última instancia de redistribuir el presupuesto expandido por la renta minera en beneficio del bienestar de su población?

La difícil política de los buenos tiempos

La Ley N.° 27506, Ley de Canon, especifica que un 50% del total del impuesto a la renta bruto de tercera categoría recaudado de las empresas mineras en el país es destinado al canon minero. Según datos del MEM, la transferencia de recursos generados por canon minero ha acumulado aproximadamente S/ 39,000 millones de 2005 a 2016, y entre 2005 y 2012 reflejó un crecimiento promedio anual del 34%.

Del monto recaudado anualmente, un 10% debe ir directamente a las municipalidades donde se realiza la actividad minera; un 25%, a los municipios de la provincia donde esta se lleva a cabo; un 40%, a los municipios del departamento; y un 25%, al Gobierno regional. Es sumamente importante resaltar que el segundo y tercer monto mencionados se reparten de acuerdo a una medida de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que caracteriza a cada municipalidad. En otras palabras, sumado al 10% directo, una municipalidad con un alto índice de NBI recibe una gran cantidad de recursos adicionales al presupuesto ordinario (millones de dólares adicionales), que deben ser administrados en su totalidad y de manera eficiente para el desarrollo local. ¿Una pequeña municipalidad es competente y capaz de administrar tal cantidad de dinero?

El objetivo de la ejecución cobra entonces un aspecto vital para el gobernante. Si el alcalde no gasta, el siguiente año se le recortará el presupuesto, por lo que se ve obligado a invertir en obras poco productivas, sin beneficio directo para la población. En ese momento, la población observa que, mientras la mina genera tantos recursos y estos parecen permanecer en la caja fuerte de la municipalidad, su situación de pobreza y la deficiente calidad de los servicios públicos se mantiene; lo que constituye una importante causa, entre las diversas existentes, de los conflictos sociales.

El análisis previo muestra que el periodo de apogeo, picos de renta e inversión minera y crecimiento económico trajo consigo un aumento en el número de conflictos registrados en las localidades, y que existen señales de que muchos de ellos prevalecen. Dejando de lado temas de corrupción, la evidencia demuestra que los gobernantes locales no tienen la capacidad de manejar tales presupuestos y mucho menos administrarlos eficientemente en infraestructura de calidad. Fortalecer estas capacidades es una tarea de suma importancia para asegurar una pacífica convivencia entre la población y las industrias extractivas.