El Poder Ejecutivo aprobó el Reglamento de la Ley N.° 32123, que busca modernizar el sistema previsional peruano. El nuevo reglamento introduce cambios, ¿cuáles serán los retos para su implementación? 

El contexto en que se aprueba el mencionado reglamento es uno en el que el sistema previsional peruano, de multipilar[1] contribución, enfrenta una cobertura reducida, altos niveles de informalidad laboral, retiros sucesivos de los fondos de AFP y una creciente desconfianza ciudadana respecto de la posibilidad de acceder a una pensión digna. 

De acuerdo con estimaciones de la EPEN, en 2024 se registraron 12.3 millones de trabajadores informales en todo el país, con lo cual la tasa de informalidad laboral se situó en un 70.9% (un 0.3% menos respecto de 2023). De este total, 2.2 millones de empleos informales se generaron en empresas que sí estaban registradas ante la Sunat. Más aún, se estima que 1.5 millones de trabajadores informales que operaron en empresas “formales” no estuvieron afiliados al sistema previsional. Para que estos puedan ser incorporados, técnicamente se requeriría que el empleador al menos cofinancie la pensión. Ello sería viable en el marco[2] de la gradualidad prevista en la ley y/o mediante un esquema de subsidio estatal, en línea con la lógica del pilar universal, lo que lograría reducir la tasa de informalidad laboral al 62%. 

Ahora bien, la norma concentra funciones de recaudación y fiscalización en la Sunat, mientras amplía el rol de la SBS en la supervisión de las AFP y las nuevas Empresas Administradoras de Fondos (EAF). La ONP, por su parte, mantiene la administración del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y la garantía estatal en el pilar semicontributivo. Esta redistribución de competencias busca mayor control y eficiencia, pero abre el riesgo de duplicidades y vacíos de coordinación, lo que pondrá a prueba la interoperabilidad entre Sunat, SBS y ONP. 

El nuevo reglamento busca formar un sistema previsional competitivo, en el que las AFP ya no solo competirían entre sí, sino también con bancos y otras entidades financieras autorizadas a ofrecer productos previsionales. Si bien esta apertura puede dinamizar la oferta, también plantea desafíos de gestión informática, transparencia y tiempos de transición que podrían generar fricciones. 

A ello se suma la complejidad de incorporar a la masa de trabajadores independientes, cuyo perfil heterogéneo hace difícil sostener una afiliación obligatoria. En un mercado laboral donde la seguridad social está históricamente vinculada al empleo formal, existe el riesgo de que la inscripción de independientes se traduzca en un simple “aporte facultativo” sin densidad contributiva suficiente para acceder a prestaciones en el futuro[3]. 

De cara a la implementación, se pueden anticipar distintos escenarios. En el más optimista, una interoperabilidad fluida permitiría ampliar la cobertura previsional incluso entre trabajadores sin vínculo laboral formal. Un escenario intermedio sería aquel en el que se logran avances parciales: mejora la cobertura de quienes ya laboran en empresas formales, pero los independientes y buena parte de la masa informal permanecen fuera del sistema, en parte por la baja bancarización y la falta de incentivos para aportar con regularidad. Finalmente, un escenario pesimista implicaría conflictos institucionales, baja capacidad de fiscalización y un deterioro de la confianza ciudadana en el sistema. 

Experiencias en América Latina

En México, el sistema de Administradoras de Fondos para el Retiro logró mejorar el rendimiento del ahorro, con una rentabilidad real promedio anual del 4.8% desde 1997, según CONSAR. Esto responde a actualizaciones regulatorias que permitieron diversificar los portafolios hacia activos internacionales desde 2018, acompañadas por la reducción de comisiones en 2021 y la ampliación del régimen de inversión en 2024. 

En Colombia se mantiene un sistema mixto de previsión: por un lado, un régimen público administrado por Colpensiones; por otro, fondos privados individuales. Esta dualidad mejora opciones y ahora, con la reciente aprobación de integrar los aportes de manera combinada, también se introducen desafíos de coordinación y equidad entre regímenes, como advirtió la OCDE. Asimismo, esta institución destaca la creación de un fondo público de ahorro administrado por su banco central para su sostenibilidad. 

Más allá del diseño normativo, los principales desafíos en el Perú se concentran en la implementación y en la capacidad del Estado para articular de manera eficaz a sus instituciones, sin poner en riesgo la confianza ciudadana. Este es un reto particularmente complejo en un país donde la informalidad predomina en el mercado laboral y una parte significativa de la PEA trabaja de manera independiente. 

En cualquier caso, lo que sí resulta evidente es la necesidad de contar con un marco previsional que garantice a toda la población el acceso a una pensión digna en el futuro, una que no solo asegure la subsistencia de las personas mayores, sino que también contribuya a aliviar la presión del gasto público. Para lograrlo, se vuelve urgente promover una política de cultura financiera y previsional que fortalezca el sistema y consolide su sostenibilidad.

[1] Se basa en cuatro pilares: contributivo, voluntario, semicontributivo y no contributivo.

[2] De acuerdo con la definición de informalidad, según la metodología del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

[3] Las personas del Sistema Privado de Pensiones que tienen pensiones menores a las pensiones mínimas del SNP pueden obtener las garantías del Estado siempre que cumplan con los meses de aporte mínimos exigidos.